Полный текст экспертного заключения

Вместе с тем, к проекту регламента о безопасности зданий и сооружений имеется ряд замечаний. Специалисты Ассоциации отметили, что данный документ не вполне соответствует требованиям Федерального закона №184, предъявляемым к содержанию технических регламентов, понятийный аппарат проекта регламента нуждается в пересмотре и приведении в соответствие с российским законодательством.

Заключение на проект технического регламента о безопасности зданий и сооружений, разработанный Союзом строителей железных дорог

В Ассоциации строителей России выполнена правовая экспертиза электронной версии документа под названием «Проект Федеральный закон технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» (далее – проект регламента), находящийся на сайте Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия.

Юридический (в том числе юридико-технический, систематический и логический) анализ содержания текста проекта технического регламента показывает, что проект регламента в целом соответствует требованиям законодательства Российской Федерации и принятым правилам подготовки проектов нормативных правовых актов.

Вместе с тем, к проекту регламента имеются следующие замечания.

При подготовке проекта регламента не были учтены некоторые требования, предъявляемые Федеральным законом №184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Федеральный закон №184) к содержанию технических регламентов.

Так, согласно ч. 3 статьи 7 Федерального закона №184 технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, а также требования к этим объектам и правила их идентификации.

Согласно статье 1 проекта регламента текст проекта регламента «устанавливает обязательные для применения и исполнения требования безопасности к зданиям и сооружениям, связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), строительства, реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации и утилизации...». Однако в статье 8 проекта регламента речь идет о требованиях безопасности только к зданиям и сооружениям, но не к связанным с ними процессам, перечисленным в статье 1 проекта регламента.

Ч. 4 статьи 1 проекта регламента содержит подробный перечень нормативных актов, составляющих законодательство в сфере безопасности зданий и сооружений.

Вместе с тем, указание на конкретные нормативные акты, в той или иной части регулирующие отношения в сфере безопасности зданий и сооружений, приведет к необходимости корректировки перечня, приведенного в ч. 4 статьи 1 проекта регламента, каждый раз при принятии новых нормативных актов, регулирующих отношения в указанной сфере, или их отмены.

Представляется, что общепринятая формулировка: «к отношениям в области безопасности зданий и сооружений применяются нормы гражданского, земельного, жилищного законодательства, законодательства в области природоохранной деятельности и т.д....» является более уместной.

Анализ статьи 8 проекта регламента показывает, что предусмотренные ч.1 статьи 7 Федерального закона №184 минимально необходимые требования к безопасности объектов регулирования подменяются расплывчатыми формулировками.

Так, например, в соответствии с п.п. г. п. 1 ч. 2 статьи 8 проекта регламента «здания и сооружения должны быть спроектированы (включая изыскания) и построены (реконструированы, отремонтированы) таким образом, чтобы воздействия (включая внешние климатические и механические воздействия) в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, эксплуатации не приводили ... к деформации несущей строительной конструкции в недопустимом объеме», вместе с тем, согласно ч. 3 этой же статьи «здания и сооружения должны быть спроектированы (включая изыскания) и построены (реконструированы, отремонтированы) таким образом, чтобы исключить недопустимый риск причинения вреда окружающей среде, жизни и здоровью людей, животных и растений...».

При этом указанная статья проекта регламента не определяет, какой именно объем деформации несущей строительной конструкции и какой риск причинения вреда окружающей среде, жизни и здоровью людей, животных и растений являются недопустимыми.

Необходимо также отметить, что проектом регламента предусмотрены далеко не все виды требований к безопасности, которые в соответствии с ч. 1. статьи 7 Федерального закона №184 должны быть установлены техническим регламентом.

В частности, в проекте не содержится требований, обеспечивающих взрывобезопасность, механическую безопасность, промышленную безопасность и др. При этом требования к безопасности, которые были включены авторами в проект регламента, вообще не разграничиваются по видам и, очевидно, нуждаются в доработке.

Следует особо обратить внимание на то, что в уточнении нуждаются не только требования к безопасности объектов регулирования, но и сами определения основных понятий, используемых в тексте проекта регламента, и, прежде всего, понятий «здания и сооружения».

Так, ч. 1 статьи 2 проекта регламента определяет здания и сооружения как продукцию, которая, во–первых, должна удовлетворять «совокупности требований, предъявляемых к объектам капитального строительства, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 года №190-ФЗ, строительство которых завершено», и, во–вторых, «состоять из сложной технической системы, которая является совокупностью строительных материалов и изделий, сетей инженерно-технического обеспечения и оборудования, являющихся на долговременной основе частью зданий и сооружений».

Вместе с тем, никаких конкретных требований к объектам капитального строительства Градостроительный кодекс Российской Федерации не устанавливает, ограничиваясь лишь ссылкой на то, что к объектам капитального строительства не могут быть отнесены временные постройки, киоски, навесы и другие подобные сооружения, что, впрочем, отмечают в ч. 2 статьи 8 проекта регламента его авторы.

Во второй части предусмотренного в проекте регламента определения здания и сооружения рассматриваются как продукция, «состоящая из сложной технической системы», которая, в свою очередь, является «совокупностью строительных материалов и изделий, сетей инженерно-технического обеспечения и оборудования, являющихся на долговременной основе частью зданий и сооружений». Данная формулировка некорректна с точки зрения формальной логики, поскольку продукция не может состоять из системы, но может, например, представлять собой систему либо состоять из нескольких систем.

Также обращает на себя внимание тот факт, что авторы проекта регламента не проводят различий между понятиями «здание» и «сооружение», разграниченными законодательством Российской Федерации.

Так, например, «Общероссийский классификатор основных фондов» ОК 013-94, утвержденный Постановлением Госстандарта России от 26.12.1994 №359 в ред. от 14.04.1998 здания (кроме жилых) определяет как «архитектурно-строительные объекты, назначением которых является создание условий для труда, социально-культурного обслуживания населения и хранения материальных ценностей», а под термином «сооружения» подразумевает «инженерно – строительные объекты, назначением которых является создание условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций...».

Существенным недостатком, на наш взгляд, является отсутствие в проекте регламента отдельного раздела или статьи, посвященной определению основных понятий, не раскрытых в иных нормативных актах.

Вместе с тем, новые термины, требующие определения, предусмотрены в некоторых статьях проекта регламента.

Например, в п. 3 ч. 2 статьи 15 проекта регламента указано, что сертификация по схеме 3С производится на основании «результатов исследований (испытаний) и измерений сложной технической системы, которая является совокупностью строительных материалов и изделий, сетей инженерно-технического обеспечения и оборудования, являющихся на долговременной основе частью зданий и сооружений, и результатов полного контроля системы качества», в п. 2, 3, 4 ч. 1 статьи 14, посвященных схемам декларирования соответствия зданий и сооружений, используется понятие «доказательство утверждения типа». Однако определений терминов «полный контроль качества» и «доказательство утверждения типа» проект регламента не раскрывает.

Также имеются замечания к структуре и системе построения текста проекта регламента.

Так, в статье 7 проекта регламента логичнее сначала дать определение понятию «идентификация», а уже затем определить, кто и как ее осуществляет, а в главе III проекта регламента, посвященной оценке соответствия, предусмотреть ст. 12 «Договор на проведение обязательной сертификации и ст. 13 «Договор на проведение исследований (испытаний) и измерений сертификации» после статей 14 и 15, содержащих общие положения об обязательном подтверждении соответствия.

Авторы проекта регламента неоднократно используют в нем словосочетания весьма неясного содержания. К числу таких можно отнести, например, формулировку ч. 5 статьи 1, согласно которой регламент не распространяется на «здания и сооружения, относящиеся к сфере государственной безопасности и оборонной промышленности...».

Формулировки многих положений проекта регламента запутанны и сложны для восприятия. Весьма показательна в этом отношении ч. 1 статьи 12 проекта: «подтверждение соответствия сложной технической системы, которая является совокупностью строительных материалов и изделий, сетей инженерно-технического обеспечения и оборудования, являющихся на долговременной основе частью зданий и сооружений, включенной в перечень сложной технической системы, которая является совокупностью строительных материалов и изделий, сетей инженерно-технического обеспечения и оборудования, являющихся на долговременной основе частью зданий и сооружений, подлежащей обязательной сертификации, утвержденный Правительством Российской Федерации, производится в форме обязательной сертификации и осуществляется органом по сертификации на основании договора на проведение обязательной сертификации».

Нельзя не отметить, что содержание некоторых частей статей проекта регламента противоречит друг другу. Например, абзацем 1 ч. 2 статьи 11 предусмотрено, что здания и сооружения классифицируются по 4 уровням ответственности или рассматриваются как не относящиеся ни к одному из уровней ответственности. В то же время в абзаце 3 ч. 2 этой же статьи приведена классификация, включающая 3 уровня ответственности, а также здания и сооружения, не относящиеся ни к одному из уровней ответственности.

Из содержания статьи 7 проекта регламента не ясно, какой орган уполномочен принимать решения о признании результатов оценки соответствия. В части 3 данной статьи указано, что решение о признании результатов оценки соответствия принимается «на основе заключения, составленного национальным органом по стандартизации». В то же время по смыслу части 4 статьи 7 такое решение может быть принято самим органом по стандартизации самостоятельно.

Из числа сопроводительных документов к зданиям, сооружениям, подтверждающих соответствие здания или сооружения требованиям технического регламента, на наш взгляд, необоснованно исключен сертификат соответствия. В качестве документа, подтверждающего соответствие здания или сооружения требованиям технического регламента, названа только декларация о соответствии (п.п.7. п.1. ст. 6 проекта регламента), хотя проектом регламента в качестве формы подтверждения соответствия предусмотрена и сертификация.

В п. 4 ч. 4 статьи 14 проекта регламента в качестве доказательств, которые могут быть использованы заявителем при декларировании соответствия на основе собственных материалов, названы «отчеты об испытаниях на соответствие сводам правил и требованиям технических условий». Между тем в системе документов сферы технического регулирования и стандартизации, установленной Федеральным законом № 184, такой документ как «технические условия» не предусмотрен.

Согласно п. 4 ч. 2 статьи 19 проекта регламента основанием для выдачи предписания лицу, осуществляющему строительство, органом строительного контроля (надзора) может выступать нарушение требований национальных стандартов и сводов правил. Вместе с тем, Федеральный закон № 184 многократно и однозначно указывает, что национальные стандарты и своды правил применяются на добровольной основе. В силу этого, проверка соблюдения требований, установленных данными документами, не может входить в компетенцию органов государственного строительного контроля (надзора), на что указывает и ч. 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ только требованиям технических регламентов и проектной документации.

Следует отметить, что многие нормы, установленные проектом регламента, требуют конкретизации. Так, к числу сопроводительных документов на здания и сооружения п. 9 ч. 1 статьи 6 проекта регламента относит «результаты идентификации здания или сооружения», не указывая, каким образом эти результаты должны быть оформлены.

Часть 3 статьи 13 проекта регламента, посвященная проведению исследований (испытаний) и измерений, устанавливает обязанность аккредитованной испытательной лаборатории предоставить заявителю отчет о проведенных исследованиях (испытаниях) и измерениях. При этом круг заявителей проектом регламента не устанавливается. Таким образом, если в качестве заявителей рассматривать лиц, названных таковыми в статье 24 Федерального закона №184, а именно: «зарегистрированных в соответствии с законодательством Российской Федерации на ее территории юридических или физических лиц в качестве индивидуального предпринимателя, либо выполняющих функции иностранного изготовителя на основании договора с ним...», возникает очевидное противоречие между указанными положениями проекта регламента и нормами ч. 4 статьи 26 Федерального закона № 184, согласно которой при проведении обязательной сертификации договор на проведение исследований с испытательной лабораторией заключается не заявителем, а органом по сертификации. При этом орган по сертификации не вправе предоставлять испытательной лаборатории сведения о заявителе.

Ч. 4 статьи 21 проекта регламента устанавливает субсидиарную ответственность Российской Федерации за причинение вреда жизни и здоровью людей, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений в случае ненадлежащего проведения государственной экспертизы или ненадлежащего осуществления государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение государственной экспертизы или осуществление государственного контроля (надзора). При этом возникает вопрос, почему субсидиарную ответственность авторы возлагают исключительно на Российскую Федерацию, но не на ее субъекты.

Необходимо принимать во внимание, что в качестве органов, уполномоченных осуществлять государственный строительный контроль (надзор), могут выступать и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Более того, вызывает некоторые сомнения сам факт установления в техническом регламенте норм, предусматривающих ответственность, регулируемую, как правило, иными нормативными актами.

В целом, анализ проекта технического регламента «О безопасности зданий и сооружений», разработанного Союзом строителей железных дорог, позволяет сделать вывод о том, что проект регламента не вполне соответствует требованиям Федерального закона №184, предъявляемым к содержанию технических регламентов, понятийный аппарат проекта регламента нуждается в пересмотре и приведении в соответствие с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, представленный проект регламента, при условии доработки с учетом вышеуказанных замечаний, может рассматриваться в качестве основы для дальнейшей работы.

Президент Ассоциации строителей России Н.П.Кошман